Penguatan Manajemen Zakat dan Wakaf Melalui Regulasi di Indonesia

Penguatan Manajemen Zakat dan Wakaf Melalui Regulasi di Indonesia
1. Regulasi Zakat dan Wakaf Sebelum Kemerdekaan

a. Regulasi Zakat Sebelum Kemerdekaan

Zakat sebagai satu bentuk peribadatan yang lebih mengedepankan nilai-nilai sosial di samping pesan-pesan ritual, tampak memiliki akarsejarah yang sangat panjang. Menurut Didin Hafhifuddin bisa diduga hampir sepanjang umat manusia itu sendiri (generasi Adam As.) atau paling sedikit mulai generasi beberapa nabi Allah SWT dan sebelum Nabi Muhammad SAW. Apa yang lazim dikenal dengan sebutan lima arkan al Islam (lima rukun Islam) yakni syahadat,shalat,zakat, puasa, dan haji pada dasarnya sudah disyari’atkan sejak zaman Nabi Adam As, Kalaupun terdapat perbedaan antara generasi nabi yang satu dengan yang lainnya, maka ketidaksamaanya lebih terfokus pada hal-hal yang bersifat formal simbolik dan tata caranya yang disesuaikan dengan bahasa umat nabi yang bersangkutan, daripada perbedaan hal-hal yang mendasar substansial.

Pengelolaan Zakat Masa Kolonial Belanda

Menurut Suratno (Suratno, t.t:3), sejarah pengelolaan zakat diIndonesia dimulai sebagai berikut:

Sejak Islam memasuki Indonesia, zakat, infak dan sedekah merupakan sumber-sumber dana untuk pengembangan ajaran Islam dan perjuangan bangsa Indonesia melawan penjajah. Pemerintah Kolonial Belanda khawatir dana tersebut akan digunakan untuk melawan mereka jika masalah zakat tidak diatur. Pemerintah Belanda mengeluarkan kebijakan Bijblad Nomor 1892 tanggal 4 Agustus 1893 untuk mengawasi pelaksanaan zakat dan fitrah yang dilakukan oleh penghulu atau naib sepanjang tidak terjadi penyelewengan keuangan. Pada era kolonial Belanda, dapat diartikan bahwa pengelolaan zakat cenderung dihalangi oleh Pemerintah Kolonial karena diduga untuk membiayai perjuangan melawan Pemerintah Belanda (Mashudi: t.t: 2). setelah mengetahui fungsi dan kegunaan zakat yang semacam itu, Pemerintah Hindia Belanda akhirnya melemahkan sumber keuangan dan dana perjuangan rakyat dengan cara melarang semua pegawai pemerintah dan priyayi pribumi mengeluarkan zakat harta mereka (Faisal, 2011: 258).

Namun kemudian, akhirnya pada awal abad XX, diterbitkanlah peraturan yang tercantum dalam Ordonantie Pemerintah Hindia Belanda Nomor 6200 tanggal 28 Februari 1905. Dalam peraturan ini Pemerintah Hindia Belanda tidak akan lagi mencampuri urusan pengelolaan zakat, dan sepenuhnya pengelolaan akat diserahkan kepada umat Islam (Ibid:259).

Pengelolaan Zakat Masa Orde Lama

Setelah kemerdekaan Indonesia, perkembangan zakat menjadi lebih maju. Meskipun Negara Republik Indonesia tidak berdasarkan pada salah satu falsafah tertentu, namun falsafah negara kita dan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 memberikan kemungkinan bagi pejabat pejabat negara untuk membantu pelaksanaan pengelolaan zakat. Hal tersebut menurut Faisal (Faisal, 2011: 258) dapat dilihat dari:Setelah Indonesia memperoleh kemerdekaanya, zakat kembali menjadi perhatian para ekonom dan ahli fiqih bersama pemerintahdalam menyusun ekonomi Indonesia. Hal tersebut dapat kita lihat pada pasal-pasal dalam UUD 1945 yang berkaitan dengan kebebasan menjalankan syariat agama (pasal 29) dan pasal 34 UUD 1945 yang menegaskan fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara negara. Kata-kata fakir miskin yang dipergunakan dalampasal tersebut jelas menunjukkan kepada mustahiq zakat (golongan yang berhak menerima zakat). Kemudian tahun 1951 Departemen Negara mengeluarkan Surat Edaran Nomor A/VII/17367 tanggal 8 Desember 1951 tentangPelaksanaan Zakat Fitrah. Pada tahun 1964, Departemen Agama menyusun rancangan undang-undang tentang pelaksanaan zakat dan rencana peraturan pemerintah pengganti undang-undang tentang pelaksanaan pengumpulan dan pembagian zakat serta pembentukan Baitul Maal, tetapi kedua perangkat peraturan tersebut belum sempat diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat maupun Presiden.

Sejak kedatangan Islam di Nusantara pada awal abad ke 7 M, kesadaran masyarakat Islam terhadap zakat pada waktu itu ternyata masih menganggap zakat tidak sepenting shalat dan puasa. Padahal walaupun tidak menjadi aktivitas prioritas, kolonialis Belanda menganggap bahwa seluruh ajaran Islam termasuk zakat merupakan salah satu faktor yang menyebabkan Belanda kesulitan menjajah Indonesia khususnya di Aceh sebagai pintu masuk.

Atas hal tersebut, Pemerintah Belanda melalui kebijakannya Bijblad Nomor 1892 tahun 1866 dan Bijblad 6200 tahun 1905 melarang petugas keagamaan, pegawai pemerintah dari kepala desa sampai bupati, termasuk priayi pribumi ikut serta dalam pengumpulan zakat. Peraturan tersebut mengakibatkan penduduk di bebe-rapa tempat enggan mengeluarkan zakat atau tidak memberikannya kepada peng-hulu dan naib sebagai amil resmi waktu itu, melainkan kepada ahli agama yang dihormati, yaitu kiyai atau guru mengaji.

Pada saat yang sama masyarakat Aceh sendiri telah menggunakan sebagian dana zakat untuk membiayai perang dengan Belanda. sebagaimana Belanda membiayai perangnya dengan sebagian dana pajak. Sebagai gambaran, pengumpulan zakat di Aceh sudah dimulai pada masa Kerajaan Aceh, yakni pada masa Sultan Alaudin Riayat Syah (1539-1567). Pada Masa kerajaan Aceh penghimpunan zakat masih sa-ngat sederhana dan hanya dihimpun pada waktu ramadhan saja yaitu zakat fitrah yang langsung diserahkan ke Meunasah (tempat ibadah seperti masjid). Pada waktu itu sudah didirikan Balai Baitul Maal tetapi tidak dijelaskan fungsi spesifik dalam mengelola zakat melainkan sebagai lembaga yang mengurus keuangan dan perbendaharaan negara, yang dipimpin oleh seorang wazir yang bergelar Orang Kaya Seri Maharaja.

Ketika terdapat tradisi zakat dikelola secara individual oleh umat Islam. K.H. Ahmad Dahlan sebagai pemimpin Muhammadiyah mengambil langkah mengorganisir pe-ngumpulan zakat di kalangan anggotanya.

Pengelolaan Zakat Menjelang Kemerdekaan

Menjelang kemerdekaan, praktek pengelolaan zakat juga pernah dilakukan oleh umat Islam ketika Majlis Islam ‘Ala Indonesia (MIAI), pada tahun 1943, membentuk Baitul Maal untuk mengorganisasikan pengelolaan zakat secara terkoordinasi. Badan ini dikepalai oleh Ketua MIAI sendiri, Windoamiseno dengan anggota komite yang berjumlah 5 orang, yaitu Mr. Kasman Singodimedjo, S.M. Kartosuwirjo, Moh. Safei, K. Taufiqurrachman, dan Anwar Tjokroaminoto.

Dalam waktu singkat, Baitul Maal telah berhasil didirikan di 35 kabupaten dari 67 kabupaten yang ada di Jawa pada saat itu. Tetapi kemajuan ini menyebabkan Jepang khawatir akan munculnya gerakan anti-Jepang. Maka, pada 24 Oktober 1943, Jepang memaksa MIAI untuk membubarkan diri Praktis sejak saat itu tidak ditemukan lagi lembaga pengelola zakat yang eksis.

b. Regulasi Wakaf Pada Masa Sebelum Kemerdekaan 

Dinamika praktik yang mirip dengan wakaf telah dilakukan sebelum Islam datang ke Indonesia, seperti 'Huma Serang' di Banten. 'Huma Serang' adalah ladang-ladang yang dikelola setiap tahun secara bersama-sama dan hasilnya digunakan untuk kepentingan bersama. 'Tanah Pareman' di Lombok sebagai tanah negara yang dibebaskan dari pajak landrente dan hasilnya diserahkan pada desa-desa, subak, dan candi untuk kepentingan bersama. Begitu juga 'Tanah Perdikan' di Jawa Timur, sebuah pemberian raja kepada seseorang atau kelompok yang telah berjasa dan tidak boleh diperjual-belikan (Depag RI, 2006: 13-14). 

Wakaf sebagai salah satu lembaga Islam yang berkembang di Indonesia, pada umumnya berupa tanah milik, erat sekali hubungannya dengan pembangunan. Semakin meningkat pembangunan di Indonesia, maka kebutuhan tanah baik untuk memenuhi kebutuhan perumahan perorangan maupun untuk pembangunan prasarana umum seperti jalan, pasar, sekolah, fasilitas olah raga, dan industri terjadi meningkat pula. Kondisi ini dapat menyebabkan masyarakat dan pemerintah mulai memikirkan usaha-usaha untuk memanfaatkan tanah wakaf secara efisien dan mencegah adanya pemborosan dalam memanfaatkannya (Soeprapto,1987: 4). 

Rahmat Djatnika (1962: 2021) menyatakan praktik wakaf sudah ada sejak kerajaan Islam berkuasa yang menjadi kekuatan politik Islam pada akhir abad ke-12 M. Tradisi yang mirip dengan wakaf di Jawa Timur telah berlaku kira-kira abad ke-15. Hal ini dapat ditelusuri dari peran para Walisongo yang memperkenalkan Islam. Mereka menyebarkan Islam pada lingkungan istana dengan cara mendirikan pesantren dan masjid dilingkungan kesultanan (istana). Pola ini dilakukan oleh Syekh Maulana Malik Ibrahim (w.1419 M) dan Sunan Ampel (w.1467 M), kemudian jejak mereka diikuti oleh Walisongo yang lain. Masjid dan pesantren sebagai pusat penyebaran Islam dan juga sebagai institusi pertama bagi perkembangan wakaf pada masa berikutnya (Najib [ed.], 2006:73). Sementara Azyumardi Azra (1994: 17) beranggapan bahwa praktik wakaf pertama kali di Indonesia adalah wakaf konsumtif ketika panetrasi Islam dilakukan oleh para guru sufi ke Nusantara. Peran guru sufi memiliki pengaruh yang besar terhadap penduduk setempat dan memberi andil besar bagi penyebaran Islam. Dengan demikian, wakaf sebagai kekuatan dan modal utama dalam penyebaran agama Islam di Indonesia.

2. Regulasi Zakat dan Wakaf Setelah Kemerdekaan

a. Pengelolaan Zakat

Pada era reformasi tahun 1998, setelah menyusul runtuhnya kepemimpinan nasional Orde Baru, terjadi kemajuan signifikan dibidang politik dan sosial kemasyarakatan. Setahun setelah reformasi tersebut, yakni 1999 terbitlah Undang-Undang Nomor 38 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Zakat. Di era reformasi, pemerintah berupaya untuk menyempurnakan sistem pengelolaan zakat di tanah air agar potensi zakat dapat dimanfaatkan untuk memperbaiki kondisi sosial ekonomi bangsa yang terpuruk akibat resesi ekonomi dunia dan krisis multi dimensi yang melanda Indonesia. Untuk itulah pada tahun 1999, pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) telah menerbitkan Undang-Undang Nomor 38 Tahun 1999 tentang pengelolaan Zakat, yang kemudian diikuti dengan dikeleluarkannya Keputusan Menteri Agama Nomor 373 Tahun 2003 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 38 Tahun 1999 dan Keputusan Direktur Jenderal Bimas Islam dan Urusan Haji Nomor D291 tahun 2000 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Zakat.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 38 Tahun 1999 ini, pengelolaan zakat dilakukan oleh badan amil zakat (BAZ) yang dibentuk oleh pemerintah yang terdiri dari masyarakat dan unsur pemerintah untuk tingkat kewilayahan dan lembaga amil zakat (LAZ) yang dibentuk dan dikelola oleh masyarakat yang terhimpun dalam berbagai ORMAS (organisasi masyarakat) Islam, yayasan dan institusi lainnya. undang-undang inilah yang menjadi landasan legal formal pelaksanaan zakat di Indonesia. Sebagai konsekuensinya, pemerintah (mulai dari pusat sampai daerah) wajib memfasilitasi terbentuknya lembaga pengelola zakat, yakni Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS) untuk tingkat pusat, dan Badan Amil Zakat Daerah (BAZDA) untuk tingkat daerah.

Secara garis besar undang-undang zakat di atas memuat aturan tentang pengelolaan dana zakat yang terorganisir dengan baik, transparan dan profesional, serta dilakukan oleh amil resmi yang ditunjuk oleh pemerintah. Secara periodik akan dikeluarkan jurnal, sedangkan pengawasannya akan dilakukan oleh ulama, tokoh masyarakat dan pemerintah. Apabila terjadi kelalaian dan kesalahan dalam pencatatan harta zakat, bisa dikenakan sanksi bahkan dinilai sebagai tindakan pidana. Dengan demikian, pengelolaan harta zakat dimungkinkan terhindar dari bentuk-bentuk penyelewengan yang tidak bertanggungjawab.

Di dalam undang-undang zakat tersebut juga disebutkan jenis harta yang dikenai zakat yang belum pernah ada pada zaman Rasulullah saw. yakni hasil pendapatan dan jasa. Jenis harta ini merupakan harta yang wajib dizakati sebagai sebuah penghasilan yang baru dikenal di zaman modern. Zakat untuk hasil pendapat ini juga dikenal dengan sebutan zakat profesi. Dengan kata lain, undang-undang tersebut merupakan sebuah terobosan baru. Hadirnya undang-undang di atas memberikan spirit baru. Pengelolaan zakat sudah harus ditangani oleh Negara seperti yang pernah dipraktekkan pada masa awal Islam. Menurut ajaran Islam, zakat sebaiknya dipungut oleh negara, dan pemerintah bertindak sebagai wakil dari golongan fakir miskin untuk memperoleh hak mereka yang ada pada harta orang-orang kaya. Hal ini didasarkan pada sabda Nabi saw. yang menyatakan bahwa penguasalah yang berwenang mengelola zakat. Baik secara langsung maupun melalui perwakilannya, pemerintah bertugas mengumpulkan dan membagi-bagikan zakat.

b. Pengelolaan Wakaf

Pada masa pra-kemerdekaan Indonesia, wakaf merupakan tradisi masyarakat Indonesia yang mayoritas muslim. Fenomena ini muncul karena banyak kerajaan Islam yang memerintah di nusantara ini. Di antaranya adalah Kerajaan Demak, kerajaan Samudera Pasai, dan Kerajaan Mataram. Hal ini kemudian menjadikan wakaf sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari budaya Indonesia. Pendirian masjid, pesantren, dan lembaga pendidikan bersumber dari wakaf sudah populer dilakukan dan dapat dijumpai di berbagai pelosok tanah air.

3. Penguatan Manajemen Zakat dan Wakaf Melalui Regulasi di Indonesia 

Paradigma simbiotik (saling menguntungkan) dalam hubungan atau relasi negara dengan agama memberikan hak atau kebolehan pengumpulan atau pemungutan zakatkepada Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS) di Indonesia. Sehingga negara danagama walaupun dua hal yang tidak sama, akan tetapi keduanya saling berkolaborasi dan melengkapi. Dengan maksimalnya pengelolaan zakat tuntutan agama dalammenjalankan ibadah bisa terlaksana dengan benar dan baik, terkhusus dalamhubungannya menjaga harta (hifzul maal) sebagai tujuan syariat (maqasid al-shari‘ah)dalam agama Islam. Oleh karenanya, peranan negara dalam ajaran Islam dijalankansebagai bentuk aktualisasi syariah. Adanya peran negara terhadap pengelolaan zakat secara filosofi dianalisis melalui teori diyani-qad’i(agama dan negara).Berdasarkan analisis teori diyani-qada’i,hukum zakat sebagai bagian dari hukum Islam dapat menjadi salah satu sumber hukumnasional. Hal ini mengingat dimensi yang terkandung dalam pengelolaan zakat memuat:

1) Perintah ibadah yang syarat dengan ritual-muamalah; 

2) Ajaran yang pelaksanaannyatidak hanya urusan pribadi tetapi menyangkut hubungan masyarakat dan negara; 

3) Kewenangan amil yang menyangkut hak dan kewajiban muzaki-mustahik; 

4) Efektivitas pelaksanaannya tergantung amil zakat. 

Dengan demikian, hukum zakat menjadi hukum nasional karena entitas zakat mengandung integrasi agama dan negara. Secara aplikatif bentuk peran negara terintegrasi terhadap amil zakat denganditetapkannya regulasi zakat. Sehingga regulasi zakat memiliki signifikansi sebagaiesensial hak atau kebolehan amil dalam mengelola zakat dengan berusaha menjadikan tujuan bernegara dalam Undang-Undang Dasar Republik Indonesia (UUD RI) tahun1945 yakni mengedepankan kemakmuran dan kemaslahatan umum. Kemudian konstitusi berusaha melaksanakan tujuan bernegara dengan memberi jaminan orang.

Regulasi zakat ini perlu diatur oleh Negara, dalam rangka untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelayanan dalam pengelolaan zakat; dan meningkatkan manfaat zakat untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan. Efektifitas dan efesiensi pengelolaan zakat di Indonesia yang majemuk ini, membutuhkan adanya kepastian hukum dan kejelasan regulasi yang mengaturnya. Selain itu, regulasi zakat ini dimunculkan dalam upaya penertiban pengelola zakat (amil) yang berasaskan pada prinsip-prinsip; syariah, amanah, kemanfaatan, keadilan, kepastian hukum, terintegrasi,dan akuntabilitas. Jika hal demikian itu tercipta, maka kesadaran masyarakat dalam berzakat akan tinggi dan zakat dapat digunakan sebagai alternative mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan.